Экологический надзор стран Европейского Союза строится на приоритете «устойчивого развития» над политическими, социальными и экономическими активностями человека. Наиболее популярным определением этого термина является формулировка Комиссии Брундтланд: «Устойчивое развитие - это развитие, которое отвечает потребностям настоящего, не ставя под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности».
Только достижение устойчивости одновременно в экономической, социальной и экологической сферах позволяет говорить о достижении устойчивости развития в целом. Важно понимать, что устойчивое развитие является целостным и комплексным подходом, а это означает, что для достижения устойчивого развития необходим баланс между различными сферами жизни.
Принципы
В соответствии с этой основой сформулированы и принципы, по которым работает Государственный контроль Эстонии в сфере экологического надзора.
Первый из них – это доступность и безопасность общественных благ. Говоря об экологии, в число таких благ можно включить, например, чистую воду и биологическое разнообразие.
Второй принцип – это предотвращение ущерба природе, ведь предотвратить дешевле, чем исправлять последствия.
Принцип предосторожности означает, что в случае, если действие или политика связаны с предполагаемым риском причинения вреда обществу или окружающей среде, то при отсутствии научного консенсуса о том, что действие или политика действительно вредны, бремя доказательства того, что это не вредно, ложится на тех, кто предпринимает действие.
Принцип компенсации ущерба окружающей среде за счёт самого загрязнителя призван воспитать ответственное отношение к природе и деятельности, способной ей навредить.
Наконец, пятым принципом является использование наилучшей из доступных и экономически оправданных технологий. Важно понимать, что подход не требует всегда использовать лучшие технологии, независимо от анализа затрат и результатов. На практике также учитывается аспект затрат.
Инструменты
Какие инструменты используются для обеспечения экологической безопасности? Кроме государственного регулирования, обязательных требований и инспекций существует целый набор мер, который позволяет экологическому надзору быть гибким и эффективным.
Так, в современном мире активно используются рыночные инструменты: налоги, субсидии, установление минимальных цен с целью снизить потребление определённых продуктов. Однако задача экологического надзора состоит в том, чтобы уметь оценить эффективность правительственных мер, учитывая все обстоятельства и влияние иных факторов. В случае если мера не достигает поставленных целей, экологический надзор должен предложить варианты её корректирования.
Важнейшим инструментом анализа является Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Но кроме неё существует и Стратегическая экологическая оценка, которая представляет собой систематический процесс поддержки принятия решений, который направлен на обеспечение того, чтобы экологические и, по возможности, другие аспекты устойчивости считались эффективными при разработке политики, планов и программ.
Система экологического менеджмента является добровольным инструментом, с помощью которого поднадзорные субъекты могут повысить свою экологическую безопасность. Система представляет собой самостоятельный аудит воздействия предприятия на окружающую среду и рисков, с ним связанных. Взамен Система требует от предприятий постоянного повышения своей эффективности и мониторинга результатов улучшений. Общепринятыми стандартами Системы экологического менеджмента являются международный ISO 14001 и используемый странами Европейского Союза Eco-Management and Audit Scheme.
Внедрение данного вида добровольной профилактики свидетельствует о повышении сознательности руководителей предприятия и предоставляет им лучшее видение состояния предприятия. Поэтому развитые страны поощряют использование подобных программ и иных аудитов, охватывающих вопросы устойчивости развития и социальной ответственности.
Цикл аудита
Процесс аудита – это цикл с началом и концом, составляющие которого могут улучшаться. Его можно разделить на определённые этапы.
В первую очередь, аудитор должен провести предварительное исследование объекта. Это исследование призвано получить больше данных о проверяемой местности, и может включать в себя очень разные методы: анализ медиа и данных, опросы, интервью, семинары и мастерские, встречи с представителями НКО, использование информаторов.
Основным инструментом аудитора является анализ рисков, который используется для определения тематики аудита. Чем больше негативных последствий связано с риском, тем больше внимания уделяется теме. Перед тем, как начать планирование аудита, инспектор должен определить добавленную стоимость аудита. Даст ли он новые знания? Будет ли аудит иметь потенциал для установления связей между проблемами в разных секторах? Какие рекомендации смогут сделать аудиторы?
Экологический аудит чаще всего ставит своей целью оценку эффективности природоохранных мер предприятия. Подобный аудит оценивает правильность мер, правильность их выполнения и причины, по которым правильные меры не были осуществлены.
Аудит развитых стран обычно базируется на принципе «трёх Е» (economy, efficiency and effectiveness): экономичности, продуктивности и эффективности. Эта концепция уделяет большое внимание финансовому вопросу, поскольку экология является объектом многочисленных государственных программ и субсидий. Это позволяет аудитору ответить на вопросы результативности расходования средств, достижения максимального результата за выделенную сумму и достижения запланированного результата.
Обычная схема проведения аудита выглядит следующим образом: планирование, полевые исследования, анализ полученных данных, верификация результатов, публикация отчёта и последующие мероприятия.
Цикл аудита не обязательно должен повторяться вновь и вновь в той же форме. Госконтроль Эстонии рекомендует проводить проверки с тем же фокусом в случае, если ситуация не изменилась. Однако чаще всего в результате проверки ситуация изменяется, а потому фокус последующих аудитов необходимо перенастраивать.
Матрица дизайна аудита
Для того чтобы аудит был эффективным и достигал поставленной цели, при его подготовке используется дизайн-матрица. Используя матрицу, инспектор создаёт всеобъемлющее понимание целей и методов проверки, отвечая на следующие вопросы и собирая этот фундамент аудита в форме таблицы:
• Какова цель аудита?
• На какие вопросы необходимо ответить, чтобы получить аудиторскую цель?
• Как мы можем измерить деятельность объекта проверки? Существуют ли соответствующие национальные стандарты / критерии, подтверждающие цель аудита? Можем ли мы найти международную передовую практику? Можем ли мы сравнивать разные объекты друг с другом?
• Какая информация нам нужна?
• Какие методы мы можем использовать? Где находятся данные и как они будут собираться и анализироваться?
• Что мы ожидаем найти? Какие выводы мы можем сделать?
Определение цели аудита необходимо для фокусирования внимания инспектора. Она должна чётко указывать, что именно будет проанализировано в ходе аудита и что инспектор хочет выяснить в результате.
Чтобы достичь результата, необходимо составить правильные вопросы. Госконтроль рекомендует аудиторам ограничиваться тремя главными вопросами, которые, в свою очередь, разбиваются на более конкретные подвопросы. Вопросы с однозначным ответом «да» или «нет» обеспечивают хорошую основу, однако для глубокого анализа их следует дополнять вопросами «почему».
Каждый вопрос аудита сопровождается собственными критериями. Критерий – это описание идеальной ситуации, которое используется для сравнения с реальной ситуацией. Критерии должны следовать логике вопросов и цели аудита. Критерии также должны быть измеримыми, поскольку они составляют основу оценки. Источниками критериев могут выступать различные источники регуляций от внутренних правил до международных соглашений. Однако если документы не предлагают очевидных и простых критериев, инспектор самостоятельно может сформулировать критерий здравого смысла. В любом из вариантов условием является понимание критериев проверяемым.
Сама проверка не ограничивается очной инспекцией и может быть проведена с помощью большого количества инструментов. Инспектор может использовать вербальные данные: интервью, экспертные мнения, опросы, запросы информации, метод «Дельфи». Также они могут использовать текстовые источники: документы и статистику.
Но и результаты могут быть проанализированы с использованием широкого спектра инструментов. Можно выделить следующие инструменты анализа: экспертная панель, анализ географической информационной системы, анализ выгоды и затрат, оценка жизненного цикла, бенчмаркинг, анализ соотношения, регрессивный анализ, сравнительный анализ, анализ дисперсии, анализ тенденций.
Таким образом, инспектор – это специалист, который владеет не только знаниями о технических аспектах проверяемой сферы, но и методами количественного и качественного анализа на достаточном для проведения полноценного научного исследования уровне. Это очевидным образом ограничивает эффективность работы контроля, если квалификации сотрудников и материальных ресурсов недостаточно.
Отчёт о проверке
Целью аудита является предоставление беспристрастных мнений и рекомендаций в целях совершенствования процессов в проверяемом секторе. Аудиторский отчет должен быть объективным и демонстрировать хорошее понимание предмета. Все собранные данные должны быть отсортированы и проанализированы с учётом актуальности данных для целей проверки.
Информация отчёта должна иметь экспертную ценность для принимающих решения сторон, но при этом быть визуализирована в удобном и читаемом виде, чтобы привлечь внимание более широкой аудитории. Поэтому же отчёт должен быть кратким: не более того, что необходимо для передачи информации и доказательства выводов.
Выводы делаются на основе вышеописанных критериев. Согласно стандарту ISSAI 3000 сравнение реальной и идеальной ситуации должно включать анализ причин и последствий разницы, на основе которых строятся выводы и рекомендации по улучшению ситуации. Там, где это возможно, необходимо дать оценку эффектам от выполнения рекомендаций.
Благодаря подобному глубокому анализу увеличивается степень воздействия отчёта на проверяемого, экспертов и на общество в целом. По этой же причине хорошей практикой считается публикация отчётов. Она инициирует публичное обсуждение выявленных проблем. Некоторые вопросы представляют большой интерес для общественности, и широкомасштабные обсуждения могут ускорить улучшения в проверяемой области.
Также, по прошествии времени следует проследить выполнение рекомендаций проверки. Через несколько месяцев после проверки рекомендуется получить обратную связь от проверяемых, используя как можно больше источников, чтобы сформированная картина была всесторонней. Через пару лет с момента проверки инспекция может поднять вопрос о необходимости повторной проверки. И хотя прошлая проверка – это ценный источник информации, новая проверка не должна быть её копией.
Семён Уласевич
Текст подготовлен на основе материалов, предоставленных Государственным контролем Эстонии и Тартуским университетом
Источник: Контроль-надзор.рф
